创新驱动本质是人才驱动，意见推动知识价值收入分配改革
创新驱动的本质是人才驱动，人才是创新驱动的核心要素。驱动人才更大程度发挥创新效能，需要有人才管理体制和激励机制的改革创新。2016年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》(以下简称《意见》)，提出发挥市场机制的作用，构建基本工资、绩效工资和科技成果转化性收入的三元化薪酬体系，使科研人员的收入与岗位的责任、工作的业绩和实际的贡献紧密联系，在具体的措施上突出了推动形成体现知识价值的收入分配机制，扩大高校、科研院所在收入分配上的自主权，发挥科研资金、项目资金的激励引导作用，加强科技成果产权对科技人员的长期激励作用，允许科研人员依法依规适度兼职兼薪。
高校和科研院所是《意见》的主要适用对象。高校和科研院所是科研人员密集型组织，经过改革开放后“科学的春天”多年的发展，困扰其发展的体制机制性障碍，特别是人事薪酬制度的瓶颈因素逐步凸显。本文以《意见》为切入点，梳理了历年来政策出台的演化发展情况，聚焦落实过程中的问题和难点，以期能获得各界对科技工作者薪酬和激励问题更多的关注和思考。
一、《意见》出台的改革背景
（一）近年来涉及高校和科研院所收入分配的政策
近五年来，党中央围绕十八大后收入制度的改革进行了顶层设计。党的十八大报告提出了深化企业和机关事业单位工资制度改革的总体任务。
十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出了要“健全工资决定和正常增长机制，完善最低工资和工资支付保障制度”，“改革机关事业单位工资和津贴补制度”，对收入分配制度明确了改革总体要求。
2013年2月，国务院批转发改委、财政部和人社部《关于深化收入分配制度改革若干意见》(国发〔2013〕6号)指出，“建立健全以实际贡献为评价标准的科技创新人才薪酬制度，鼓励企事业单位对紧缺急需的高层次、高技能人才实行协议工资、项目工资等。加强知识产权保护，完善有利于科技成果转移转化的分配政策”。
2014年3月，国务院发布《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》(国发〔2014〕11号)提出“项目承担单位应当建立健全间接费用的内部管理办法，合规合理使用间接费用，结合一线科研人员实际贡献公开公正安排绩效支出，体现科研人员价值，充分发挥绩效支出的激励作用”以及“完善科研人员收入分配政策，健全与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系的分配激励机制”。
2015年，中共中央国务院发布了《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见，继而中办、国办印发《深化科技体制改革实施方案》配套文件，又具体提出完善职务发明制度，改革高等学校和科研院所聘用制度，优化工资结构，完善事业单位绩效资制度，健全鼓励创新创造的分配激励机制等内容，其中，《深化科技体制改革实施方案》明确了“在财政资金设立的科研院所和高等学校中，将职务发明成果转让收益在重要贡献人员、所属单位之间合理分配创新驱动本质是人才驱动，意见推动知识价值收入分配改革，对用于奖励科研负责人、骨干技术人员等重要贡献人员和团队的比例，可以从现行不低于20%提高到不低于50%”。
2016年国务院印发《实施若干规定》(国发〔2016〕16号)又再次确认了对职务科技成果完成人和为成果转化作出重要贡献的其他人员奖励时实行“不低于50%”的规定，即技术转让或许可所取得净收入不低50%用于奖励；作价投资取得的股份或出资比例中提取的奖励比例不低于50%以及作出主要贡献的人员，获得奖励的份额不低于奖励总额的50%。
2015年11月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，扩大高校和科研院所自主权，赋予创新领军人才更大人财物支配权、技术路线决策权，“十三五”规划建议中还明确提出创新驱动本质是人才驱动，意见推动知识价值收入分配改革，实行以增加知识价值为导向的分配政策，提高科研人员科技成果转化收益分享比例，鼓励人才弘扬奉献精神。这是在政策文件中首次提出“以增加知识价值导为导向”，也是《意见》出台的依据。
2016年10月，国务院发布《关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》，提出了包括科研人员在内的七类社会群体增收意见，再次强调实行以增加知识价值为导向的激励机制收入分配政策分析，提高科研人员成果转化收益分享比例，通过工资性收入、项目激励、成果转化奖励等多重激励引导科研人员潜心研究工作，激发科技创新热情。这些文件充分体现了党的十八大以来，逐步完善按要素分配改革趋势，让科学技术、资金等在收入分配中得到更充分的体现，激发全社会创新创业的热情。
（二）对十八大以来高校和科研院所收入分配改革政策的评述
从以上梳理情况看，十八大以来中央层面有关高校和科研院所收入分配改革相关政策出台相当密集，平均每年在中央层面上都有至少一个政策出台，是对十八届三中全会“决定”有关改革精神的呼应和重申，体现了中央层面在高校和科研院所收入分配改革的顶层设计，确定了科研事业单位科技人员工资制度改革的基本原则和框架。随着相关政策文件的陆续出台，部分文件提出了高校和科研院所收入分配改革的宏观要求和原则也有文件提出了具体实施办法，文件内容上也有交叉重复，但以增加知识价值为导向的分配政策改革方向不断明确。归纳起来看，政策主要聚焦在以下三个方面：
一是要打破平均主义，激发科研人员的积极性。长期以来，由于我国市场经济体制还不完善，吃大锅饭现象在事业单位中比较普遍，科研人员也不例外。在高等院校和科研机构中，其收入分配制度难以体现科研人员自身的价值，相关政策的出台就是要通过改革收入分配制度来激励科研人员的积极性。
二是收入分配制度兼顾效率与公平。在绩效工资制度初见成效的时候，也出现了一些事业单位收入差距过大的问题，因此，如何在提升效率的同时也要注重公平，避免单位内部出现矛盾，特别是在高层次人才方面，避免出现“引来女婿气走儿子”的现象。
三是完善科技成果转化制度，构建灵活多样的分配机制。对于应用研究领域的科研人员，应当充分认可其知识产权权利，承认其发明贡献价值，鼓励技术等作为生产要素参与到收入分配当中。
二、高校和科研院所收入分配的现状
（一）科技工作者收入基本情况
根据中国科协2017年全国科技工作者状况调查结果显示，科技工作者平均收入与其他国民行业相比并不低，但科技工作者对收入水平满意度持续下降。2016年科技工作者的平均年收入为90985.5元；另根据国家统计局就业收入的统计，2016年全国城镇单位就业人员年平均工资为57394元，科技工作者年收入是同期全国就业人员年平均工资的1.59倍。然而，调查显示，科技工作者对自身收入在当地相对地位的判断呈持续下降趋势收入分配政策分析，15.0%的科技工作者认为自身收入水平在当地属于下层，比2013年第三次全国科技工作者状况调查的结果高2.7个百分点。经济收入已经成为科技工作者的一个主要的压力源，33.5%的科技工作者认为自身压力主要来源于经济收入。从收入构成看，科技工作者每月从单位获得的收入折算下来一年总数与稿费、劳务费、兼职收入等其他方面收入的比例约为3.3：1，该比例与2013年的调查结果(2：1)相比进一步提升，表明单位的薪资收入在科技工作者总收入中的份额进一步扩大。其中，调查数据显示，总体而言高校科技工作者年收入要好于科研院所的科技工作者，科研院所的科技工作者对收入水平满意度不高，超过半数(54.4%)的科研院所科技工作者认为自己的收入水平处于“中下层”或“下层”。
（二）目前高校和科研院所的基本收入分配制
从高校和科研院所收入分配制度发展看，早期的时间、产量、学衔和年资，以及现在比较普遍的岗位、技能、能力和绩效等都曾作为付薪要素发挥作用，成果转化奖励也已在高校科研院所有所实践，但并不普遍。
一是高校和科研院所的薪酬结构以岗位绩效工资制度为主。根据中国科协2015年12月进行了面向高校和科研院所科技工作者职称和收入分配激励状况问卷调查显示，89.1%的被调查者表示其单位实行了绩效工资制度。岗位绩效工资的内容由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四部分组成。其中，岗位工资和薪级工资为基本工资，执行国家统一标准。岗位工资主要体现工作人员所在的岗位职责和要求，是基本工资的主体，实行“定岗定薪、岗变薪变”；绩效工资是工资收入可变工资部分，体现实际工作业绩和贡献，绩效工资需要在国家核定的总量内，由学校按照规范的程序和要求自主分配；津贴补贴是特殊岗位津贴和艰苦边远地区补贴，由国家统一管理。除了津贴补贴，岗位工资、薪级工资、绩效工资分别对应岗位、年资和绩效等三种付薪要素。其中中科院于1998年进行了知识创新工程，形成了国家工资总额控制下的“三元结构工资制”。
二是高校逐步建立以岗位分类为基础的薪酬分配制度。调研发现，大部分高校仍然是传统的岗位分类模式，包括教学(科研)岗位、教学辅助岗位、党政管理岗位、工勤技能岗位等。80.2%来自985高校的受访者表示，所在高校针对高层次人才实行了特殊政策。另外，以针对高层次人才为主的分类薪酬制度也比较普遍，年薪制、项目工资协议工资、特殊教授等制度在高校中较为常见。
三是不同类型的科研院所事业单位收入分配制度差异较大。事业单位根据经费来源不同，对全额、差额、自收自支的事业单位收入分配制度、管理方式差异较大。除地区差异外，不同所属的科研院所事业单位收入分配政策差异较大。中科院在收入分配机制上走在改革实践前列，而受单位性质和经费来源所限，部属科研单位的收入分配制度改革进程较为滞后。调查发现，除绩效工资外，部属科研院所年薪制、项目工资协议工资等收入分配政策上的实行比例都显著低于高校和中科院所属科研院所。
四是已有科技成果转化股权奖励和知识产权激励的实践。自2010年来，以股权激励和分红激励为核心激励科研人员创新创业的收入分配制度改革，从中关村试点开始，逐步推广至全国范围。激励政策在实施过程中不断调整和完善，主要体现在税收优惠和收益比例两个方面。2015年对科技成果转化法进行修订以来，各地高校和科研院所普遍都已修订相关制度，规定了科技成果转化的奖励比例。在不低于50%的规定要求上，一些高校科研院所的奖励比例达75%以上。
三、以增加知识价值导向的分配改革的难点分析
（一）目前高校和科研院所收入分配存在的主要问题
一是实际贡献与收入分配不匹配。科研作为高智力密集型、高知识密集型的劳动，在社会收入分配中的地位仍有待进一步提高。在现行制度下，高校和科研事业单位的薪酬决定机制不完善，岗位工资与岗位价值的相关性不强；薪酬动态调整机制不健全，薪酬水平的决定因素不合理，许多事业单位薪酬水平缺乏外部竞争性。
二是科研事业单位间收入分配不平衡。现行的分类管理不能适应不同性质的科研事业单位生存和发展的需要。受现行政策和传统管理体制惯性的制约，科研事业单位普遍缺乏薪酬战略与组织发展战略的安排。一些一类科研事业单位绩效考核形同虚设，尚不能避免分配中的平均化、资历化问题。
三是高层次人才收入激励与青年科技工作者收入二元化。在制定高层次人才薪酬政策时，存在片面依赖高薪酬高待遇竞价抢挖人才，以“学术头衔”“人才头衔”确定薪酬待遇、配置学术资源的现象，影响人才长期稳定服务。但另一方面，高校青年教师等一线科技工作者则普遍反映收入偏低，生活压力大。
（二）改革的主要难点
2016年11月，根据国务院统一部署，各中央部委直属高校开始全面实行绩效工资制度改革，这标志着我国一流高校的新一轮收入分配制度改革已经全面拉开序幕。2017年1月，教育部办公厅发文，进一步要求各部属高校坚持正确导向，促进高校高层次人才合理有序流动。虽然进行了顶层设计，但部门之间、不同政策之间缺乏统筹协调，使收入分配在宏观和微观两个层面仍然存在一些尚未解决的体制性问题，同时也面临改革过程中出现的新问题。
一是向高校和科研院所下放自主权改革的举措与现行制度矛盾点如何突破。尤其是部委所属科研院所，改革的具体措施与现行单位的财务、人事管理的政策制度相矛盾时，以增加知识价值导向的改革措施难以突破现行制度的限制。例如，一些科研单位为公益一类事业单位，在绩效工资改革的过程中，实际操作层面仍受事业单位绩效工资总额限制；涉及到成果转化奖励分配时，尽管当前规定了不低于50%的提取奖励最低线，但由于事业单位收支两条线管理，对于科研院所进行科技成果转化活动中取得的收益需要按现行规定上交财政，再由财政返还一定比例给科研院所，对于返还的资金按何比例进行奖励分配无法界定。《意见》中提出，“个人收入不与承担项目多少、获得经费高低直接挂钩”也指出了当前部分科研院所收入中浮动的比例过高，与竞争性经费的获取情况挂钩的问题。
二是以增加知识价值为导向与单位内收入水平分化差异的平衡。在收入分配导向方面，党的十五大提出，效率优先、兼顾公平；十六大的时候提出效率优先、兼顾公平、一次分配讲效率、二次分配讲公平，一次分配和二次分配都要处理好公平和效率的关系。十八大提出，初次分配和再分配都要兼顾效率和公平，再分配要更加注重公平。十九大报告中提出，坚持按劳分配原则，完善按要素分配的体制机制，促进收入分配更合理、更有序。鼓励勤劳守法致富，扩大中等收入群体，增加低收入者收入，调节过高收入，取缔非法收入。目前，许多研究已经注意到高校内薪资水平差异的严重性。鉴于此，《意见》中提出，除科技成果转化收入外，单位内部收入差距要保持在合理范围。各单位在制度设计时，要考虑对青年、科研辅助人员、科技成果推广和转化人员等群体侧重，提高其基本收入水平，保障其有安心从事工作，体面生活的基本条件。
三是合理设计不同学科和不同类型的教师和科研人员实行分类管理的收入分配。《意见》提出要调节好哲学社会科学、农业和社会公益类，教学人员、科研人员、实验设计与开发人员、辅助人员和专门从事科技成果转化人员，基础性研究与应用研究和技术开发等不同学科、不同研究类型人群的以增加知识价值为导向的收入分配指导性原则。在改革实际中，尤其要完善单位内不同类型类别人群的收入分配机制，使各类人群都在收入上有得以体现知识价值和长期激励的补偿激励机制。
四是兼职兼薪在具体实践中的可行性以及鼓励参与公益性兼职问题。《意见》提出，科研人员经所在单位同意，可以到其他外部单位兼职并取得合法报酬。在具体实践中，先前推出的允许医师多点执业政策，遇到“叫好不叫座”、第一执业医院推行政策的积极性不高、配套政策出台难等改革落地难的问题。另外，《意见》鼓励科研人员积极参与决策咨询、扶贫、科普、法律援助等公益性兼职。如何利用物质和精神激励等方式，引导科研人员多参与公益性的兼职，也是各单位在具体制度设计时应该考虑的地方。
四、政策建议
劳动创造价值是马克思主义的基本观点。这项改革之所以具有标志性，是因为其体现了对知识价值和智力劳动的尊重。高校与科研院所要按照全面深化科技体制改革的需要，在《意见》的指导下，进行高校和科研院所收入分配制度改革，理顺收入分配关系，探索体现以增加知识价值为导向的，符合高校和科研院所事业单位特点的收入分配方式。
一是将增加以知识价值为导向的收入分配改革与高校和科研院所自身使命结合。长期以来，我国科技体系改革，修修补补的政策措施仍然较多。以增加知识价值为导向的收入分配改革是符合创新驱动发展的国家战略。高校与科研院所在推进改革时应在大的政策框架下，与各自的战略使命结合。这是此前我国高校和科研事业单位长期忽略的一个方面。在《意见》的指导方向上，与单位具体战略使命结合，才能达到本轮改革的预期目标。
二是根据市场价位合理确定人才薪酬水平。基于科技人力资本的国际度量标准确定科研人员的价值和定价。逐步建立科研人员尤其是高层次、高水平科技人才的国际化薪酬制度，吸引和保留优秀的科研队伍为我所用。建议在纯公益类事业单位，经人事部门、财政部门批准，通过单独确定工资或建立特殊津贴等办法解决高层次人才的薪酬激励；在准公益类事业单位，由单位通过内部分配利用单位自有资金解决，需报人事部门和财政部门备案；在经营服务类事业单位工作的，由单位自行确定标准，经费也由单位自行负担。
三是注重收入分配的配套机制同步改革。例如在有关子女上学等人事综合问题方面，从调研数据来看，相比没有海外经历的人才，有海外经历的人才更看重解决配偶工作和子女入学等配套政策落实；近年来，中科院和其他部属研究院所的不少领军人才流动到高校工作，正是因为高校在子女入学、政策性住房等配套政策上的优势。建议在体现以增加知识价值为导向的收入分配改革时，也需要考虑与人事等综合配套机制的同步改革。